Publikationen    Kontakt   English  
 Suche 
drucken »senden »
Startseite
Nicaragua 25. Juni 2017
BTI 2003
Ranking 2003
Ländergutachten 2003

Ergebnis Status-Index
(Demokratie: 3,0/ Marktwirtschaft: 2,4)
5,4 Ergebnis Management-Index 4,0
Politisches System Präsidentielle Demokratie Bevölkerungsgröße 5,2 Mio.
BIP p. c. ($, PPP) 2.450
Wahlbeteiligung k. A. Arbeitslosenquote 9,8% (2000)
Frauenanteil im Parlament 20,7% HDI 6,43
Bevölkerungswachstum a) 2,8% UN-Education Index 0,66
Größte ethnische Minderheit 14%b) Gini-Index 0,603
Angaben, wenn nicht anders angegeben, für das Jahr 2001. a) jährliches Wachstum zw. 1975-2001.b) 68% Mestizen, 14% Weiße, 8% Afrokariben, 4% Indígenas, 1% Andere. Quellen u.a.: UN Human Development Report 2003.


1. Einleitung

Im Januar 2002 übernahm Enrique Bolaños als Wahlsieger der regierenden liberalen Partei das Präsidentenamt. Er ist der dritte „bürgerliche“ Staatspräsident seit Ende des sozialrevolutionären sandinistischen Regimes (1979-1990). Im Mittelpunkt des ersten Regierungsjahres von Bolaños stand eine Antikorruptionskampagne, die sich vornehmlich gegen seinen mächtigen Vorgänger Arnoldo Alemán (1997-2002) richtete und eine schwere Parlamentskrise auslöste.

 

Die Amtszeit Alemáns, der inzwischen wegen Unterschlagung und Geldwäsche verurteilt wurde, deckt einen großen Teil des Untersuchungszeitraumes ab. Doch behandelt das Gutachten auch gezielt die Politik der neuen Regierung. Es kommt zu dem Ergebnis, dass in Nicaragua – trotz dreier friedlicher Machtwechsel per Wahlen und wirtschaftlicher Stabilitätserfolge – noch immer schwer wiegende politisch-institutionelle, wirtschaftliche und soziale Probleme bestehen. Diese gefährden zwar nicht den Bestand, behindern jedoch ein angemessenes Funktionieren von Demokratie und Marktwirtschaft. Das Transformationsmanagement stellt sich nach wie vor als sehr schwierig dar.

 

 

2. Transformationsgeschichte und -charakteristika

 

Demokratische Transformation: Nachdem das sozialrevolutionäre sandinistische Regime bereits 1984 technisch korrekte Wahlen durchgeführt und nicht zuletzt im Rahmen des zentralamerikanischen Friedensprozesses ab 1987/88 eine politische Öffnung eingeleitet hatte, führten die „öffnenden Wahlen“ von 1990 zu einem Machtwechsel hin zu einer „bürgerlichen“ Regierung. Nicaragua trat damit in den Kreis der defizitären und labilen Demokratien liberal-repräsentativer Prägung in Zentralamerika ein. Legitimiert durch die kompetitiven Wahlen von 1990, 1996 und 2001 regieren seitdem „bürgerliche“ Präsidenten: Violeta Barrios de Chamorro (1990-1997), gewählt als Kandidatin des Oppositionsbündnisses Unión Nacional Opositora (UNO), sowie Arnoldo Alemán (1997-2002) und Enrique Bolaños (seit 2002), beide vom Partido Liberal Constitucionalista (PLC).

 

In die Regierungszeit von Chamorro fielen die schwierige Reintegration von Rebellen, die verzögerte Depolitisierung von Streit- und Sicherheitskräften und heftige Konflikte mit dem Parlament. Aufgrund ihres Versöhnungskurses gegenüber den Sandinisten hatte die Präsidentin schon bald die parlamentarische Unterstützung eines großen Teils ihres Regierungsbündnisses verloren, was anhaltende Konflikte mit dem Parlament und erhebliche Regierbarkeitsprobleme mit sich brachte. Die nachfolgende, rechtsliberale Regierung Alemán verfügte hingegen über eine sichere Parlamentsmehrheit. Doch Alemáns autokratisch-populistischer Regierungsstil, die ausufernde Korruption und Machtabsprachen mit den Sandinisten (über die Besetzung von Rechnungshof, Oberster Wahlbehörde, Oberstem Gerichtshof; garantierte Parlamentssitze für Alemán und den Sandinistenführer Daniel Ortega) untergruben die Gewaltenteilung und beeinträchtigten die Funktionsweise staatlicher Institutionen.

 

Das erste Jahr der ebenfalls „liberalen“ Regierung Bolaños (seit Januar 2002) war geprägt durch eine Antikorruptionskampagne gegen Alemán, der im Parlament inzwischen eine Hausmacht aufgebaut hatte. Der Machtkampf zwischen dem alten und dem neuen Präsidenten legte zeitweise das Parlament lahm. Alemán wurde schließlich verurteilt, Bolaños büßte jedoch seine Parlamentsmehrheit ein und ist – wie zuvor bereits Chamorro – im Parlament auf die Unterstützung der Sandinisten angewiesen Es droht eine Neuauflage anhaltender Konflikte zwischen Regierung und Parlament.

 

Marktwirtschaftliche Transformation: Das sandinistische Regime hatte nach der Revolution von 1979 das riesige Vermögen des Diktators Somoza, die inländischen Banken und den Außenhandel verstaatlicht. Von 1978 bis 1980 hatte sich der Staatsanteil an der Erzeugung des BIP von 15% auf 41% erhöht. Nachdem die Sandinisten im Rahmen einer – intern wie extern bedingten – schweren Wirtschaftskrise (Hyperinflation 1988: 33.603%, Auslandsverschuldung: 700% des BIP) Ende der 80er Jahre bereits drastische Sparmaßnahmen und Anpassungsprogramme eingeleitet hatten, besiegelte der Machtwechsel von 1990 das Ende der „gemischten Wirtschaft“ der sandinistischen Ära.

 

Die Chamorro-Regierung führte auf Basis eines streng marktwirtschaftlichen und exportorientierten Entwicklungsmodells ein rigoroses Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramm durch, hob das Außenhandelsmonopol und die meisten Preisbindungen auf, öffnete den Bankensektor und privatisierte rund 350 staatliche Betriebe. Die Nachfolgeregierungen blieben dem Entwicklungsmodell treu und führten in Zusammenarbeit mit internationalen Kreditgebern den marktwirtschaftlichen Transformationskurs fort, der freilich durch Korruption und Vetternwirtschaft (Alemán) und durch die teilweise Lahmlegung der Parlamentsarbeit (Chamorro, Bolaños) behindert wurde.

 

 

3. Prüfung der Kriterien zu Demokratie und Marktwirtschaft

 

3.1. Demokratie

 

Nicaragua verfügt über eine repräsentativ-demokratische Herrschaftsform, die zwar nicht in ihrem formalen Bestand, aber in ihrer Substanz bedroht ist und erhebliche Funktionsprobleme aufweist.

 

 

3.1.1. Politische Ordnung

 

(1) Staatlichkeit: Das staatliche Gewaltmonopol ist – nachdem das Problem nicht-integrierter und wiederbewaffneter Rebellen und Soldaten (Recontras, Recompas) der Chamorro-Regierung (1990-1997) inzwischen nicht mehr besteht – im Prinzip landesweit gegeben. Doch gibt es Landesteile, in denen der Staat wenig Präsenz zeigt. Traditionell vernachlässigt sind die beiden Atlantikregionen, die seit 1987 über einen Autonomiestatus verfügen. Die Gewaltkriminalität ist – im Vergleich zu El Salvador – inzwischen erstaunlich niedrig.

 

Formal besitzen alle Bürger gleiche Staatsbürgerrechte. Staat und Kirche sind formal getrennt, doch ist der politische Einfluss der Kirche groß. Unter der Regierung Alemán waren Staat und Kirche – auch finanziell – faktisch eng verflochten. Die Regierung Bolaños ging auf Distanz zur Kirche und beharrt auf dem säkularen Charakter des Staates. Staatliche Infrastrukturen und Verwaltungseinrichtungen gibt es fast überall im Land; sie erreichen jedoch, auch sozial bedingt, nicht die gesamte Bevölkerung und funktionieren zum Teil mangelhaft.

 

(2) Politische Partizipation: Das allgemeine, direkte, gleiche, geheime und freie Wahlrecht ist verfassungsmäßig garantiert, und es finden regelmäßig demokratische Wahlen auf nationaler und subnationaler Ebene statt. Präsident und Parlament wurden zuletzt im November 2001 gewählt. Die gewählten Herrschaftsträger verfügen im Prinzip über die Regierungsgewalt, doch führen schwer wiegende Konflikte zwischen staatlichen Institutionen (z. B. Regierung vs. Parlament) das Land immer wieder an den Rand der Unregierbarkeit.

 

Außerkonstitutionelle Vetomächte bestehen nach der weitgehenden Depolitisierung der Streit- und Sicherheitskräfte in den 90er Jahren nicht mehr, zumindest, wenn man von dem großen Einfluss der internationalen Kreditgeber absieht, die ihre Hilfe an eindeutige Auflagen knüpfen. Im Rahmen der Verfassung sind uneingeschränkte Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit sowie Meinungs- und Pressefreiheit gegeben und werden von der Öffentlichkeit und den Medien auch ausgiebig genutzt.

 

(3) Rechtsstaatlichkeit: Die Gewaltenteilung ist formal gegeben, wird aber durch eine ausgeprägte Politisierung staatlicher Institutionen beeinträchtigt. Im Rahmen institutioneller Konflikte blockieren sich zum Teil die staatlichen Gewalten gegenseitig und/oder überschreiten ihre Kompetenzen. Die Justiz ist institutionell ausdifferenziert und formal unabhängig, unterliegt jedoch politischem Einfluss und weist erhebliche funktionale Mängel auf. Die Besetzung der Richter des Obersten Gerichtshofes ist ein Politikum und erfolgt nach politischen Gesichtspunkten.

 

Korruption ist ein Grundübel der politischen Kultur des Landes, das lange Zeit weitgehend ungestraft blieb. Im Zuge der Antikorruptions-Kampagne des Präsidenten Bolaños wurden jedoch hohe Repräsentanten der (ebenfalls liberalen) Vorgängerregierung, einschließlich des ehemaligen Staatspräsidenten Alemán, wegen Korruption verfolgt und verurteilt. Um die Aufhebung der parlamentarischen Immunität Alemáns entzündete sich im Jahre 2002 ein heftiger Konflikt. Die bürgerlichen Freiheiten werden in geringerem Maße, u. a. durch Drohungen und Schikanen gegen Menschenrechtsverteidiger, durch unverhältnismäßige Gewaltanwendung öffentlicher Sicherheitskräfte und durch die selektive Anwendung des geltenden Rechts durch die Verwaltung eingeschränkt.

 

 

3.1.2. Politische Verhaltens- und Einstellungsmuster

 

(1) Institutionelle Stabilität. Die demokratischen Institutionen sind instabil und nicht besonders leistungsfähig. Sie arbeiten zwar im Kern ihrer Funktionsbestimmung gemäß, doch kommt es zu starken Reibungsverlusten im Zusammenspiel der Institutionen. Politische Machtkonflikte setzen sich auf institutioneller Ebene fort und führen regelmäßig zu politischen Krisen und Blockadesituationen. Im Jahre 2002 war aufgrund des Machtkonfliktes zwischen dem neuen und dem alten Präsidenten (und ihrer Anhänger) die Parlamentsarbeit vorübergehend lahm gelegt. Auch die Oberste Wahlbehörde war zeitweise arbeitsunfähig.

 

Die Akzeptanz der demokratischen Institutionen ist stark an machtpolitische Interessen geknüpft. Interelitäre Absprachen, wie sie die Regierung Alemán mit den verfeindeten Sandinisten getroffen hatte, dienten nicht zuletzt der Absicherung von Positionen und Pfründen – und dem Schutz vor strafrechtlicher Verfolgung von Alemán und dem Sandinistenführer Ortega in Form garantierter Parlamentsmandate (und damit parlamentarischer Immunität).

 

(2) Politische und gesellschaftliche Integration: Die Parteienlandschaft ist hochgradig polarisiert und weist, wahlrechtlich verstärkt (hohe Zulassungshürden für Kleinparteien zu Wahlen), Charakteristika eines Zweiparteiensystems auf. Obwohl die Parteien stark an Personen orientiert sind, verfügen die unterschiedlichen politischen Lager (im Untersuchungszeitraum vor allem Liberale und Sandinisten) über eine beachtliche gesellschaftliche Verankerung. Befördert wird dies zum Teil durch klientelistische Strukturen und die parteipolitische Durchdringung von Verbänden und Interessenorganisationen.

 

Persönliche Machtambitionen und innerparteiliche Konflikte führen jedoch mitunter zu Parteiabspaltungen, welche die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse verändern können – so geschehen 2002 durch die Spaltung der liberalen Partei in Anhänger des neuen und des alten Präsidenten (bolañistas versus alemanistas) sowie bereits zuvor während der Regierungszeit Violeta Barrios de Chamorros durch das Auseinanderfallen des Parteienbündnisses UNO. Interessengruppen können sich organisieren, stehen aber zum Teil unter dem Einfluss parteipolitischer Akteure. Die Zustimmung zur Herrschaftsform der Demokratie ist im Untersuchungszeitraum zwar zurückgegangen, ist aber noch immer mittel bis hoch. Die Politiker werden jedoch – angesichts von Korruption, politisch-institutioneller Krisen und anhaltender sozialer Probleme – als Problem wahrgenommen. Die Selbstorganisation der Bevölkerung stößt auf sozioökonomische Barrieren und ist insgesamt schwach, findet aber immer wieder in Streiks, Protesten, Straßenblockaden und Landbesetzungen ihren Ausdruck.

 

 

3.2. Marktwirtschaft

 

3.2.1. Sozioökonomisches Entwicklungsniveau

 

Der Entwicklungsstand des Landes ist niedrig. Nicaragua gehört zu den ärmsten Ländern Lateinamerikas. Soziale Exklusion durch Armut und soziale Not sind quantitativ und qualitativ stark ausgeprägt und strukturell verfestigt. Der Gini-Index weist auf eine extrem ausgeprägte soziale Ungleichheit hin.

 

 

3.2.2. Markt und Wettbewerbsordnung

 

Die Regierungen verfolgen seit den 90er Jahren ein streng marktwirtschaftliches und exportorientiertes Entwicklungsmodell, das auf die Privatwirtschaft setzt und sich an den Prinzipien marktwirtschaftlichen Wettbewerbs ausrichtet, wenngleich die Spielregeln nicht immer eingehalten werden. Die Alemán-Regierung hebelte in Form von Korruption und der gezielten Vergabe von überteuerten oder nur fiktiven Staatsaufträgen an Familienmitglieder und Helfershelfer zum Teil marktwirtschaftliche Prinzipien aus.

 

In der ersten Hälfte der 90er Jahre waren zahlreiche Staatsunternehmen (re-)

privatisiert und alle Staatsmonopole, außer im Bereich öffentlicher Versorgungsbetriebe, aufgelöst worden. Im Untersuchungszeitraum kam es zum Verkauf von Staatsbetrieben im Energiesektor, und nach mehreren gescheiterten Versuchen wurde die Telefongesellschaft ENITEL privatisiert, wobei es bei der ersten Privatisierungsphase von ENITEL allerdings zu finanziellen Unregelmäßigkeiten kam. Der Außenhandel ist im Prinzip liberalisiert, es bestehen jedoch erhebliche nichttarifäre Handelshemmnisse und auch Sonderzölle.

 

Besonders problematisch sind die im Dezember 1999 verhängten Zollabgaben in Höhe von 35% auf Einfuhrprodukte aus Honduras, das mit Nicaragua in einen Grenzkonflikt verwickelt ist. Der Bankensektor hat sich mit der Neugründung privater Banken in den 90er Jahren ausgeweitet. Die Staatsbanken wurden im Untersuchungszeitraum geschlossen oder (teil-)privatisiert. Doch kann der Bankensektor nicht als stabil gelten: Infolge der Bankenkrise von 2000/2001 mussten sechs von elf Banken schließen, darunter auch die teilstaatliche Banco Nicaragüense de Industria y Comercio (BANIC). Die Zentralbank griff stützend ein, um Bankeinlagen zu schützen.

 

 

3.2.3. Währungs- und Preisstabilität

 

Während des Untersuchungszeitraums wurde eine weitgehend konsistente Inflations- und Wechselkurspolitik betrieben. Die Inflationsraten sind seit 1998 von 18,5% fast stetig auf ein Niveau von rund 4,2% gesunken. Die nicaraguanische Währung (Córdoba) wird alljährlich abgewertet; der „crawling peg“ lag bis zur Jahresmitte 1999 jährlich bei 12%, zwischen 1999 und 2001 bei 9% und ab Juli 2001 bei 6%. Forciert durch internationale Kreditgeber (und entsprechende Selbstverpflichtungen) verfolgen die nicaraguanischen Regierungen seit den 90er Jahren eine kontinuierliche Stabilitätspolitik.

 

Der verheerende Hurrikan Mitch (1998) führte allerdings zu einem – größtenteils extern finanzierten – Anstieg der öffentlichen Ausgaben. Die Auslandsverschuldung ist trotz Stabilitätserfolgen alarmierend hoch, ebenso die Inlandsverschuldung. Zudem besteht ein großes chronisches Handels- und Haushaltsdefizit.

 

 

3.2.4. Privateigentum

 

In Folge von Enteignungen und Umverteilungen während der sandinistischen Regierungszeit und von unzureichend geregelten Weiterverkäufen im Zuge der (Re-) Privatisierungen der 90er Jahre sind die Eigentumsverhältnisse in Nicaragua mitunter nicht verbindlich geregelt. Auch werden sie nicht immer hinreichend geschützt. Vor allem Bauern haben unter der Rechtsunsicherheit zu leiden. Landvertreibungen und -besetzungen sowie korrupte Bereicherungspraktiken stellten in der Vergangenheit immer wieder Probleme dar. Die Durchsetzung von Eigentumsrechten und die Klärung von Eigentumskonflikten durch die – zum Teil wenig effiziente und leicht korrumpierbare – Justiz und Verwaltung sind nicht gewährleistet.

 

Nach der sandinistischen Phase der 80er Jahre (Stichwort: gemischte Wirtschaft) wurde in den 90er Jahren eine Vielzahl an Staatsbetrieben (re-)privatisiert; demgemäß spielen Privatunternehmen wieder eine zentrale Rolle für die Volkswirtschaft Nicaraguas. Im Jahre 2002 wurde die zweite Phase der Privatisierung der ehemals staatlichen Telefongesellschaft eingeleitet, die vollständig in private Hand übergehen soll.

 

 

3.2.5. Welfare Regime

 

Die sozialen Probleme in Nicaragua sind gravierend und werden verstärkt durch die gegenwärtige Krise der Landwirtschaft. Zwar ging im Laufe der 90er Jahre der relative Anteil der Armen an der Bevölkerung kontinuierlich zurück (1993: 50,3%, 1998: 47,9%, 2001: 45,8%), doch stieg deren absolute Zahl. Das Armutsniveau ist – vor allem auf dem Lande – alarmierend hoch. In einigen Landesteilen leiden Menschen an Hunger und chronischer Unterernährung. Die offiziell ausgewiesene Zahl der Arbeitslosen (2002: 12,9%) ist angesichts des riesigen informellen Sektors wenig aussagekräftig. Landeskenner beziffern Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung auf Prozentsätze zwischen 60% und 65%.

 

Weite Teile der armen Bevölkerung, vor allem auf dem Lande, werden nicht vom sozialen Netz erfasst. Nur wenige Nicaraguaner sind Nutznießer staatlicher oder privater Hilfsprogramme. Anstrengungen wurden aber unternommen, damit in den frühen 90er Jahren errichtete Sozialfonds bzw. entsprechende „Sozialsicherheitsnetz“-Programme die Bedürftigsten erreichen. Gezielte Armutsbekämpfung wird seit 2001 im Rahmen der Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) angestrebt, die mit der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA)/Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) abgestimmt werden. Die Zielgenauigkeit der Programme ist noch zu stärken.

 

Die Gesellschaft ist in sozialer Hinsicht heterogen. Die soziale Kluft zwischen vielen Armen und wenigen Reichen ist ausgeprägt; es besteht außerdem ein deutliches Stadt-Land-Gefälle. Die beiden formal autonomen Atlantikregionen weisen große kulturelle Unterschiede zum übrigen Nicaragua auf und sind wirtschaftlich und finanziell benachteiligt. Frauen weisen ähnlich hohe Alphabetisierungs- und Einschulungsraten auf wie Männer, verdienen aber im Schnitt nicht einmal die Hälfte. Die Hälfte aller eingeschriebenen Studenten ist weiblich. Fast jeder dritten Familie steht eine Frau vor. Zahlreiche Frauen sind Opfer innerfamiliärer Gewalt, die als privates Problem weitgehend tabuisiert wird.

 

 

3.2.6. Leistungsstärke der Volkswirtschaft

 

Trotz einer beachtlichen makroökonomischen Erholung und einem – freilich von einem sehr niedrigen Niveau ausgehenden – kontinuierlichen Wirtschaftswachstum in den 90er Jahren, ist die nicaraguanische Wirtschaft schwach. Auch ist sie angesichts der prekären finanziellen Lage und der Ausrichtung auf einige wenige Exportprodukte hoch verwundbar. Zudem ist sie stark abhängig von Auslandshilfe. Hohe Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung, chronische Haushalts- und vor allem Handelsdefizite, eine riesige Auslands- und eine wachsende Inlandsverschuldung lassen bei allen Stabilitätserfolgen große volkswirtschaftliche Probleme erkennen.

 

Allerdings ist die Inflation – schon gar verglichen mit den Hyperinflationszeiten der ausgehenden 80er Jahre – recht niedrig. Das Land profitiert, eine rigorose Haushaltssanierung und einen harten Sparkurs vorausgesetzt, ab 2004 von der Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete, arme Länder (heavily indebted poor countries, HIPC) und bereits jetzt von neuen internationalen Krediten. Neben den internationalen Hilfsleistungen kommt den Geldüberweisungen (remesas familiares) der im Ausland lebenden Nicaraguaner eine große volkswirtschaftliche Bedeutung zu.

 

 

3.2.7. Nachhaltigkeit

 

Das Umweltbewusstsein in Nicaragua ist stark unterentwickelt. Ökologische Belange werden dem Wachstumsstreben völlig nachgeordnet. Dies zeigt sich nicht zuletzt bei der geplanten oder schon durchgeführten Ausbeutung natürlicher Ressourcen in der Atlantikregion, die allenfalls auf lokalen Widerstand stößt.

 

Staatliche wie auch private Bildungseinrichtungen sind in bedeutenden Segmenten (Vorschul-, Primar-, Sekundar- und Tertiärbereich) vorhanden, jedoch insgesamt heterogen. Die Bildung ist ein Verfassungsrecht, und den Universitäten steht verfassungsgemäß ein Anteil von 6% der öffentlichen Haushaltsmittel zu. Der Schwerpunkt der Bildungsausgaben liegt freilich auf dem Primarbereich. Trotz eines umfassenden Schulbauprogramms und wachsender Einschulungsquoten (1998: 73,1% und 2001: 81,1% im Primarbereich sowie 32,0% und 37,2% im Sekundärbereich) weist der Deckungsgrad vor allem auf dem Lande erhebliche Defizite auf. Es mangelt an speziellen Programmen für Kinder, die in ländlichen Gegenden nicht die Schule besuchen.

 

Jugendliche Analphabeten auf dem Lande sind ein großes Problem. Die durchschnittliche Schulbesuchdauer der Bevölkerung (über 10 Jahre), die zwischen 1993 und 1998 von 4,3 auf 4,9 Jahre angewachsen war, wuchs im Untersuchungszeitraum nur noch mäßig (2001: 5,1 Jahre). Die Zahl der an Universitäten eingeschriebenen Studenten und Studentinnen stieg in den 90er Jahren erheblich, allein zwischen 1998 und 2000 um rund 50%. Der Gesamtanteil der Bildungsausgaben belief sich 2001 immerhin auf 16,3% der öffentlichen Haushaltsausgaben.

 

 

4. Zurückgelegte Wegstrecke

 

(1) Demokratie: Die politische Ordnung erfüllt die Minimalbedingungen einer politischen Demokratie, doch wurden die demokratischen und rechtsstaatlichen Funktionsprobleme im Untersuchungszeitraum nicht überwunden. Während der Regierungszeit Alemáns nahmen zwar aufgrund der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse jene ständigen Konflikte zwischen Regierung und Parlament vorübergehend ein Ende, die der Vorgängerregierung ernsthafte Regierbarkeitsprobleme bereitet hatten. Doch führte das Übergewicht der Exekutive, verbunden mit dem autokratisch-populistischen Regierungsstil und den korrupten Praktiken Alemáns, zu Problemen der Gewaltenbalance und der Rechtsstaatlichkeit. Als problematisch erwies sich in dieser Hinsicht auch, dass Alemán einen Pakt mit den verfeindeten Sandinisten schloss, demzufolge der Rechnungshof, die Oberste Wahlbehörde und der Oberste Gerichtshof konsequent mit Liberalen und Sandinisten besetzt und politisiert wurden.

 

Zudem sicherte der Pakt Alemán – ebenso wie Ortega – ein Abgeordnetenmandat und damit parlamentarische Immunität für die Zeit nach seiner Präsidentschaft. Per Wahlreform wurde zudem die Parteizulassung an für Kleinparteien unüberwindliche Bedingungen geknüpft, um das faktische Zweiparteiensystem zu zementieren und die starke Rolle der Liberalen und der Sandinisten zu erhalten (womit auch die politische Polarisierung fortgeschrieben wird). Der neue Präsident Bolaños (seit Januar 2002) sah sich in seinem ersten Regierungsjahr mit den anhaltenden Machtambitionen seines Vorgängers und massiven Widerständen gegen seine Antikorruptions-Kampagne konfrontiert, die zu einer Neuauflage politisch-institutioneller Konflikte zwischen Regierung und Parlament führten. Insgesamt hat sich der Konsolidierungsgrad der Demokratie nicht wesentlich verändert.

 

 

(2) Marktwirtschaft: Der Entwicklungsstand des Landes hat sich, gemessen am HDI, im Untersuchungszeitraum nur unwesentlich verbessert. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Marktwirtschaft haben sich nicht grundlegend verändert, auch wenn einzelne Reformen eingeleitet wurden oder geplant sind (Gesetz über ausländische Investitionen, Steuerreform, Reform des öffentlichen Dienstes etc.). Die wirtschaftliche Dynamik, die sich 1999 u. a. aus dem – mit internationaler Hilfe unterstützten – Wiederaufbau nach dem Hurrikan Mitch (1998) ergab, flachte inzwischen wieder ab. Im Jahre 2002 wies Nicaragua – erstmals seit 1993 – wieder ein negatives Pro-Kopf-Wachstum auf, bei einem Gesamtwachstum von 0,5% des BIP. Die nicaraguanische Wirtschaft leidet noch an den gleichen chronischen Schwächen: an einer hohen finanziellen und einseitigen handelsbezogenen Abhängigkeit, an großen Haushalts- und Handelsdefiziten, an einer hohen offenen und verdeckten Arbeitslosigkeit und einer enormen Verschuldung.



Entwicklung sozioökonomischer Modernisierungsindikatoren

 
HDI 
GDI 
GDP-Index 
Gini-Index 
UN-Education-Index 
BIP p.c.
($, PPP)  
1998 
0,631 
0,624 
0,51 
0,603 
0,66 
2.142  
2000 
0,635 
0,629 
0,53 
k.A. 
0,65 
2.366 


Quellen: UNDP: Bericht über die menschliche Entwicklung 2000, 2002.



Makroökonomische Kenziffern (1998-2002)

 
1998 
1999 
2000 
2001 
2002  
Wachstum des BIP in % 
4,1 
7,4 
6,4 
0,5  
Wachtum des BIP p.c. in % 
1,4 
4,6 
3,6 
0,3 
-2,1 
Inflationsrate in % 
18,5 
7,2 
9,9 
4,7 
4,2  
Ausgewiesene, städtische Arbeitslosigkeit in % 
13,2 
10,7 
9,8 
10,7 
12,9 
Haushaltsdefizit in % des BIP 
-1,9 
-4,9 
-7,8 
-11,5 
-9  
Zahlungsbilanz in % des BIP 
k.A. 
k.A. 
k.A. 
-38 
-33 


Quelle: CEPAL, Balance preliminar de las económicas de América Latina y el Caribe, Dezember 2002.

 

 

5. Bewertung des Transformationsmanagements

 

5.1. Schwierigkeitsgrad

 

Nicaragua ist ein Low Income Country (LIC). Das niedrige Entwicklungsniveau, die – trotz Stabilitätserfolgen – prekäre Lage der Staatsfinanzen, die Anfälligkeit gegenüber Naturkatastrophen und weltwirtschaftlichen Einflüssen sowie die großen sozialen Probleme Nicaraguas, in dem vor allem auf dem Lande Armut und Unterbeschäftigung weit verbreitet sind, stellen äußerst schwierige Bedingungen für jegliches Entwicklungs- und Transformationsmanagement dar. Immerhin liegt, gemessen am UN Education Index, der Bildungsstand der Bevölkerung im mittleren Bereich, und wird der Förderung des Grundschulbereiches verstärkte Aufmerksamkeit geschenkt. Ein großes Problem ist jedoch die mangelhafte Einschulung von Kindern auf dem Lande.

 

Nicaragua ist mit Ausnahme regional konzentrierter Minderheiten an der Atlantikküste (Afroamerikaner, Mískito-, Sumo- und Rama-Indianer und Afrokariben) eine ethnisch homogene Gesellschaft von überwiegend spanischsprachigen Mestizen. Die ethnische Konfliktlinie ist (seit Ende des Contra-Krieges 1990) allenfalls von regionaler Bedeutung (Atlantikregion). Die vorherrschenden nationalen Konfliktlinien sind politisch und sozial bestimmt. Die ausgeprägte politische Polarisierung (Sandinisten versus „Liberale“; seit 2002 auch Machtkämpfe innerhalb der „Liberalen“, die sich aber voraussichtlich weniger verstetigen werden als der alte Konflikt zwischen Sandinisten und Antisandinisten) und die sozioökonomischen Disparitäten sorgten im Untersuchungszeitraum für politische und gesellschaftliche Konflikte, die aber inzwischen zumeist gewaltfrei ausgetragen werden.

 

Die hohe gesellschaftliche Mobilisierung während der sandinistischen Phase (1979-1990) ist im Laufe der 90er Jahre merklich abgeklungen. Das zivilgesellschaftliche Engagement ist heute vergleichsweise schwach. Die demokratische Regierungsform ist formal nicht gefährdet, weist aber erhebliche Funktionsprobleme auf. Die Funktionsweise demokratischer Institutionen wird mitunter durch undemokratisches Verhalten der Akteure unterhöhlt und das institutionelle Zusammenspiel stellt sich als schwierig dar. Gewaltenteilung und -balance werfen in der Verfassungspraxis demokratische und rechtsstaatliche Probleme auf. Insgesamt ist das Niveau der institutionellen Stabilität und der Rechtsstaatlichkeit als niedrig zu bewerten.

 

 

 

5.2. Zielsicherheit

 

In Absprache mit der internationalen Gebergemeinschaft und in Rückkoppelung mit der Zivilgesellschaft verfolgt die Regierung u. a. im Rahmen der im Jahre 1999 erstmals vorgelegten und von Weltbank und IWF geprüften PRSP die Ziele, mittelfristig makroökonomische Stabilität herzustellen, die Armut zu verringern, mittels struktureller Reformen die Effizienz öffentlicher Ausgaben zu steigern und ausländische wie inländische Privatinvestitionen zu fördern. Aus Sicht internationaler Kreditgeber (IWF, Weltbank) sind die mittelfristigen Strategie- und Aktionspläne der gegenwärtigen Regierung konsistent – und auch realistisch im Hinblick auf die verfügbaren Kapazitäten, die Erfolgserwartungen und die vorgesehenen Zeithorizonte.

 

Unwägbarkeiten und Risiken bestehen allerdings u. a. durch: die Gefahr politischer Instabilität und einer Blockadepolitik im Parlament; die Schwäche des Justizwesens, die auch das private Investitionsklima beeinträchtigt; die Anfälligkeit gegenüber Naturkatastrophen (Hurrikans, Erdbeben, Dürre) und weltwirtschaftlichen Einflüssen (Rückgang des Kaffeepreises, Anstieg des Ölpreises etc.) sowie der Instabilität des Bankensystems. Solchen – nicht gänzlich unwahrscheinlichen – Risiken trägt die Regierung bei ihrer Planung noch zu wenig Rechnung. Auch erscheinen die Erwartungen überhöht, die an einen weiteren Ausbau der Freihandelszonen, an die Förderung des Tourismus und an die Umsetzung weiterer Privatisierungsvorhaben im Telekommunikations- und im Energiesektor geknüpft sind, die zudem kaum auf ihre sozialen Folgen problematisiert werden.

 

In diesem Sinne kann die Regierung nur eingeschränkt Erwartungssicherheit gewährleisten. Rechtssicherheit und stabile wirtschaftliche Rahmenbedingungen sind nicht oder nur bedingt gegeben. Politische Reformen – etwa zur Festigung der Rechtsstaatlichkeit – werden bislang nicht ins Auge gefasst.

 

 

5.3. Effektive Ressourcennutzung

 

Die Regierung nutzt nur einige der verfügbaren Ressourcen auf effiziente Weise. Auf der Einnahmenseite waren die bürgerlichen Regierungen bislang erfolgreich in der Einwerbung von Hilfsleistungen, gerade auch nach dem Hurrikan Mitch (1998). Allerdings gingen die Steuereinnahmen des Staates seit 1998 kontinuierlich zurück (1998: 25,8% des BIP, 2001: 21,5% des BIP). Das Steuersystem weist eine Reihe von Schwächen auf: Es beschränkt sich auf einige wenige Steuertypen und einen beschränkten Kreis von Steuerzahlern, sieht weit reichende Ausnahme- und Sonderregelungen vor und behandelt unterschiedliche Wirtschaftsektoren und -güter ungleich, ohne hierbei klaren und konsistenten volkswirtschaftlichen Kriterien zu folgen.

 

Ein effektives, transparentes und breiter angelegtes Steuersystem und eine größere Steuergleichheit werden von internationalen Experten empfohlen. Im August 2002 verabschiedete das Parlament eine zweiphasige Steuerreform, die einen Teil internationaler Empfehlungen aufgreift.

 

Auf der Ausgabenseite spielt öffentliche Haushaltsdisziplin angesichts der chronisch defizitären Haushaltslage, der hohen Verschuldung und der großen Abhängigkeit von Auslandshilfe seit den 90er Jahren eine prominente Rolle, wobei mit internationaler Hilfe die Ausgaben nach dem Hurrikan Mitch zwischenzeitlich erheblich gestiegen sind. Angesichts der korrupten Praktiken von Alemán (s. u.) ist zweifelhaft, ob die Gelder immer funktionsgerecht verwandt wurden. Der Oberste Rechnungshof wurde im Untersuchungszeitraum von der Regierung Alemán bewusst politisiert: Alemán ließ den gegen ihn ermittelnden obersten Rechnungsprüfer absetzen. Zudem war die politische (Neu-)Besetzung des Rechnungshofes Teil der Machtabsprachen zwischen Liberalen (Alemán) und Sandinisten (Ortega).

 

Nachdem in der ersten Hälfte der 90er Jahre – dank verschiedener Ent- und Umschuldungsinitiativen (z. B. mit dem Pariser Club 1991, 1995 und 1998) – die Auslandsschulden von dem Sechsfachen des BIP (1993) auf das Dreifache des BIP (1999). zurückgegangen sind, sind sie im Untersuchungszeitraum nominal wieder leicht gestiegen. Die weniger beachtete interne Verschuldung liegt – auch aufgrund von Entschädigungszahlen früherer Enteignungen und dem Schutz von Spareinlagen im Rahmen der z. T. betrügerischen Bankenzusammenbrüche während der Alemán-Regierung – auf einem alarmierend hohen Niveau und ist für den Staat sehr kostspielig. Der gesamte Schuldendienst belief sich 2001 auf rund 44% der Ausfuhreinnahmen und auf 16,2% des BIP. Bemühungen zur Aufnahme von Nicaragua in die Liste der HIPC-Länder erwiesen sich als erfolgreich.

 

Seitens internationaler Kreditgeber wird von der Regierung mit Nachdruck eine strikte Sparpolitik gefordert, doch verfügt die gegenwärtige Regierung nicht über sichere parlamentarische Mehrheiten, um Haushaltsgesetze und Reformen im Parlament zu verabschieden. Auch die technischen und operativen Fähigkeiten zur Formulierung, Koordinierung und Umsetzung wirtschafts- und sozialpolitischer Reformschritte waren in der Vergangenheit beschränkt. Die Regierung hat nur einen Teil der angekündigten Reformvorhaben umsetzen können und musste verschiedentlich Planungskorrekturen vornehmen. Auch die Planungen der neuen Regierung fußen auf Annahmen, die durch politische Probleme und wirtschaftliche Außeneinflüsse rasch ins Wanken geraten können.

 

Die von der Regierung – im Rahmen ihrer Möglichkeiten – bereitgestellten öffentlichen Dienstleistungen stoßen angesichts der Haushaltslage und ineffizienter und disparater Verwaltungen an enge quantitative und qualitative Grenzen. Die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen (value for money) ist stark verbesserungswürdig. Eine Reform des öffentlichen Sektors wird international gefordert und ist in Vorbereitung.

 

Ein besonderes Problem stellt die Korruption dar: Im Laufe der strafrechtlichen Ermittlungen des Jahres 2002 wurde deutlich, dass die Regierung Alemán ein weit gespanntes Korruptionsnetzwerk errichtet und einen regelrechten „Beutezug“ durch staatliche und halbstaatliche Unternehmen und Institutionen unternommen hatte. Im Dezember 2002 wurde Alemán wegen Unterschlagung und Geldwäsche von insgesamt 11,5 Millionen US-Dollar verurteilt. Gemeinsam mit weiteren Helfern, darunter dem ehemaligen Chef der Finanzbehörde, soll der Ex-Präsident insgesamt knapp 100 Millionen Dollar unterschlagen haben, das entspricht rund 4% des BIP von 2001. Ob die erfolgreiche Antikorruptions-Kampagne nachhaltige Wirkung zeitigt, bleibt abzuwarten. Personalismus, Klientelismus und Korruption sind Bestandteil der politischen Kultur des Landes, die Mechanismen zu ihrer Kontrolle sind hingegen schwach ausgeprägt.

 

Demokratische Traditionsbestände, an die sich anknüpfen ließe, sind nicht vorhanden. Immerhin haben aber Teile der gesellschaftspolitischen Elite und der Bevölkerung ihre Lehren aus negativen Erfahrungen mit Krieg und Wirtschaftsnot gezogen.

 

 

5.4. Gestaltungsfähigkeit

 

Forciert durch den Einfluss internationaler Kreditorganisationen zeigt sich die gegenwärtige Regierung flexibel genug, um Planungskorrekturen und Nachbesserungen an ihren wirtschafts- und sozialpolitischen Programmen vorzunehmen, die sie freilich auch innenpolitisch durchsetzen muss. Angesichts politisch-institutioneller Konflikte und prekärer Mehrheitsverhältnisse im Parlament – die Regierung Bolaños verfügt im Unterschied zur Alemán-Regierung über keine sichere Parlamentsmehrheit – verfügt die gegenwärtige Regierung auch über keine sichere politische Basis zur Fortsetzung der Reformen. Berücksichtigt man zudem den z. T. schlechten Zustand der Verwaltung, dann hat die Regierung nur bedingt hinreichende politische Autorität zur Verwirklichung von Reformen.

 

Auch kommt es immer wieder zu Fehlallokationen der Ressourcen; krassestes Beispiel sind die korrupten Praktiken von Alemán und seinen Helfershelfern. Abgesehen von Detailmängeln und Konkretisierungsbedarf bewerten internationale Kreditgeber jedoch die eingeschlagenen Reformschritte, -instrumente und -strategien der neuen Regierung alles in allem als sinnvoll.

 

5.5. Konsensbildung

 

Inzwischen stimmen alle wesentlichen politischen Akteure – selbst die einst sozialrevolutionären Sandinisten – in den Zielen von Demokratie und Marktwirtschaft überein. Differenzen bestehen allerdings in der Betonung der sozialen Aspekte von Demokratie und Marktwirtschaft und im Zusammenhang konkreter Verteilungskonflikte. Auch unterscheiden sich die Parteien hinsichtlich der ihnen zugeschriebenen Wirtschaftskompetenz. Bezeichnenderweise reagierten ausländische Investoren und lokale Unternehmen sehr zurückhaltend angesichts eines möglichen Wahlsieges der Sandinisten im Jahre 2001. Zudem verfolgen Teile der politischen Elite wirtschaftliche Eigeninteressen und persönliche Machtambitionen in einer Art und Weise, die der Handlungsfähigkeit der politischen Institutionen und dem Gemeinwohl stark abträglich sind.

 

Nachdem die politischen Konflikte im Rahmen der Antikorruptionskampagne des Jahres 2002 eskaliert waren, kann und muss sich die Regierung fortan um eine Deeskalation der politischen Konflikte bemühen. Die sozioökonomischen Gegensätze lassen sich allenfalls langfristig abbauen. Die Politik versucht u. a. über einen zum Teil pathetisch geführten Patriotismus-Diskurs die Solidaritätsbereitschaft der Bürger zu fördern; angesichts des insgesamt schlechten Images der Politik und der prekären sozialen Lage eines großen Teils der Bevölkerung ist dies aber nur bedingt möglich. Die Versöhnung bezüglich historischer Unrechtstaten ist noch immer nicht geschafft. Historische Anknüpfungspunkte (Somoza-Diktatur, Sandinistisches Regime etc.) sind konfliktbeladen und werden im politischen Diskurs, oft verbunden mit massiven Anschuldigungen und Verschmähungen, häufig verwandt. Noch heute kommt es hierbei sogar zu Gewaltrhetorik; die reale Gefahr politischer Gewalt ist jedoch gegenwärtig gering.

 

 

5.6. Internationale Zusammenarbeit

 

Nicaragua ist hochgradig abhängig von der Unterstützung aus dem Ausland. Das Einwerben von Hilfsgeldern und Investitionen sowie die Reduzierung der Auslandsschulden sind seit Beginn der 90er Jahre die zentralen außenpolitischen Themen. Die politischen Akteure nutzen gezielt internationale Hilfsleistungen und richten ihre Reformpolitik an den Auflagen der internationalen Gebergemeinschaft aus. Von der internationalen Gebergemeinschaft wird die gegenwärtige Regierung als berechenbar eingestuft, doch werden die Probleme und Risiken der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung Nicaraguas gesehen.

 

Die Regierung bemüht sich aktiv um den Aufbau und die Vertiefung internationaler Kooperationsbeziehungen, um einen Ausbau der zentralamerikanischen Integration, insbesondere der Herbeiführung einer Zollunion, und um die Einbindung Zentralamerikas in eine Freihandelszone mit den NAFTA-Ländern im Norden. In den wieder belebten Grenzkonflikten mit Kolumbien und Honduras über die Nutzung umstrittener Meeresgebiete zeigt die Regierung bisher jedoch wenig politisches Gespür.

 

 

6. Gesamtbewertung

 

Das Gutachten kommt hinsichtlich der Ausgangsbedingungen, des Standes und der Wegstrecke sowie der politischen Gestaltungsleistung zu folgenden abschließenden Bewertungen:

 

Bereits vor dem Beobachtungszeitraum verfügte Nicaragua im Grundsatz über eine liberal-demokratische und marktwirtschaftliche Ordnung, die freilich in ihrer Funktionstüchtigkeit und Leistungskraft stark eingeschränkt war. Im politischen Bereich wurden zwar unter der Regierung Alemán die politisch-institutionellen Konflikte zwischen Regierung und Parlament und die daraus resultierenden Regierbarkeitsprobleme überwunden. Doch waren die Dominanz der Exekutive und der autokratisch-populistische, von Amtsmissbrauch und Korruption geprägte Regierungsstil den Prinzipien der Gewaltenbalance und der Rechtsstaatlichkeit abträglich. Unter der Regierung Bolaños führten Machtkonflikte mit und die strafrechtliche Verfolgung von Alemán zum Wiederaufleben der Konflikte zwischen Exekutive und Legislative, in die auch die Justiz involviert ist.

 

Insgesamt hat sich der geringe Konsolidierungsgrad der Demokratie nicht verbessert. In wirtschaftlicher Hinsicht wurde die liberale, marktorientierte Politik fortgeführt, wobei die Mechanismen des Marktes zum Teil durch korrupte Bereicherungspraktiken Alemáns unterhöhlt wurden. Von einer sozialen Marktwirtschaft ist das Land angesichts der strukturell verfestigten sozialen Exklusion nach wie vor weit entfernt. Die Gestaltungsfähigkeit der politischen Akteure erwies sich als begrenzt, war stärker an Individualinteressen als am Gemeinwohl orientiert und wurde zeitweise von Machtkonflikten überlagert.

 

 

7. Ausblick

 

Nach den Machtkonflikten des Jahres 2002 müssen sich die politischen Akteure in Nicaragua rasch bemühen, das innenpolitische Klima zu entspannen und die Funktionsfähigkeit der demokratischen Institutionen wiederherzustellen, gerade auch des in der Vergangenheit zeitweilig blockierten Parlaments und der Wahlbehörde.

 

Mittelfristige Schlüsselaufgaben demokratischer und marktwirtschaftlicher Reformen umfassen die Überwindung einer von Personalismus, Klientelismus und Individualinteressen geprägten politischen Kultur, den Auf- und Ausbau funktionsfähiger rechtsstaatlicher Strukturen und Institutionen, die Steigerung der Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns sowie das Anschieben einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung, die sich neben dem Problem der makroökonomischen Stabilität gezielt den sozialen und ökologischen Problemen annimmt.

 

Für die Qualität und die Fortentwicklung von Demokratie und Marktwirtschaft ist hierbei von allergrößter Bedeutung, die weit verbreitete Armut und Unterbeschäftigung in den Griff zu bekommen. Dabei müssen die Wachstumsstrategien stärker auf armutsrelevante Bereiche ausgedehnt werden. Dies bedeutet auch, dass die ländliche Entwicklung nicht weiterhin vernachlässigt wird. Angesichts von Hungertoten ist zudem der Schutz sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen vor existenzbedrohenden Folgen von Naturkatastrophen und Außenhandelsproblemen zu stärken.




PDF-DOWNLOAD


Ländergutachten:
Nicaragua


 » Download

©2004 Bertelsmann Stiftung
DatenschutzImpressum